รายงานพิเศษ / สิริวิชญ์
31 กรกฎาคม 2548 จุดเปลี่ยน อบต.ครั้งประวัติศาสตร์
ประวัติศาสตร์การปกครองท้องถิ่นของไทย ต้องถูกจารึกไว้อีกครั้งว่า ได้มีการเลือกตั้งองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ครั้งใหญ่สุด ตั้งแต่มีการก่อตั้งขึ้นมาเมื่อปี 2537 เนื่องจากสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล จำนวน 3,637 แห่งหมดวาระลงในเดือนมิถุนายน 2548 ทำให้ต้องมีการเลือกตั้งใหม่พร้อมกันในวันที่ 31 กรกฎาคม 2548 และตามกฎหมายใหม่ยังเป็นการเลือก นายกองค์การบริหารส่วนตำบล (นายก อบต.) โดยตรง พร้อมๆ กับสมาชิก อบต. และเป็นครั้งแรกที่ กกต.เข้ามามีบทบาทจัดการการเลือกตั้ง ผู้สมัครจำนวนมากก็เป็นที่รับรู้กันว่ามีพรรคการเมืองระดับชาติหนุนหลังอยู่
จึงไม่น่าแปลกใจที่การเลือกตั้ง อบต.ครั้งนี้ จะเป็นที่สนใจของสื่อทั่วไป มีข่าวว่าผู้สมัคร อบต.หรือหัวคะแนน ถูกทำร้ายหรือเสียชีวิตเป็นรายวัน ชวนให้สงสัยว่า การเลือกตั้งครั้งนี้จะดุดันกว่าที่แล้วๆ มา
องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นรูปแบบหนึ่ง เกิดขึ้นตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 โดยสมาชิกสภา อบต. มาจากการเลือกตั้ง อยู่ในตำแหน่งคราวละ 4 ปี (ครั้งแรกมีจำนวน 617 แห่ง เมื่อวันที่ 2 มีนาคม 2538)
ปัจจุบันมีทั้งหมด 6,744 แห่ง ที่ผ่านมาสมาชิกสภา อบต. ทยอยครบวาระดังนี้ เดือนกรกฎาคม 2546 จำนวน 617 แห่ง มิถุนายน 2547 จำนวน 2,143 แห่ง และมิถุนายน 2548 จำนวน 3,637 แห่ง
0 0 0
รศ.ดร.ธเนศวร์ เจริญเมือง นักวิชาการผู้เชี่ยวชาญด้านการปกครองท้องถิ่น และการกระจายอำนาจ อาจารย์ประจำคณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ กล่าวถึงปรากฏการณ์ครั้งนี้ว่า สิ่งเหล่านี้เพิ่งเกิดขึ้นใหม่ในสังคม แต่ไม่ได้หมายความว่าทุกอย่างใหม่หมด เราผ่านการเลือกตั้งระดับประเทศ เลือก ส.ส. หรือ ส.ว. มาแล้ว สังคมไปเกี่ยวพันกับทุจริต จ่ายเงิน ระบบอุปถัมภ์ พรรคการเมืองใหญ่ที่กำลังครองอำนาจอยู่ และพรรคการเมืองเก่าที่เคยใหญ่มาก่อน ทั้งหมดนี้ส่งผลสะเทือนลงมาถึงข้างล่าง แล้วแต่ว่าใครรับผลสะเทือนได้มากกว่ากัน
"ถ้าพูดในเชิงทั่วไปต้องบอกว่าอิทธิพลของการหาเสียงแบบเก่าๆ เช่น ซื้อสิทธิขายเสียง ขอสตังค์ เป็นเรื่องธรรมดามาก เพราะการเลือกตั้งอื่นๆ ที่ผ่านมาก็เคยทำ จึงส่งผลสะเทือนไปยังการเลือกตั้ง อบต. ซึ่งใกล้ชิดชาวบ้านมาก"
การปกครองในระบบนี้ได้มีการพัฒนาไปไม่น้อย ดังจะเห็นว่าเมื่อกรรมการ หรือ อบต.ทำงานไปได้ระยะหนึ่ง มีข้อสังเกตเกิดขึ้น คือ 1) ถนนในชนบทดีขึ้น เนื่องจากชาวบ้านใกล้ชิดกับ อบต. เมื่อเรียกร้องไป อบต.สามารถจัดการให้ได้ 2) ในส่วนของคุณภาพชีวิต ประเพณี ศิลปวัฒนธรรม การศึกษา ยังไปได้ไม่ไกลนัก เรื่องนี้คงต้องให้เวลากันบ้าง
"ประชาชนส่วนใหญ่การศึกษาไม่สูง มันก็ไปสอดคล้อง คือผู้นำส่วนใหญ่รับเหมาก่อสร้าง มีสตังค์ ก็ทำถนนกัน ชาวบ้านเองเวลามองการพัฒนาท้องถิ่น ก็มองถนนเป็นหลักเพราะเห็นได้ชัด ทั้งสองฝ่ายจึงเข้ากันพอดี แต่มีคนตั้งข้อสังเกตว่าในระยะยาวถ้าทำถนนเสร็จหมดแล้ว ต้องรุกคืบไปด้านอื่น เช่น บทบาทสตรี ดูแลเยาวชน ศิลปวัฒนธรรม ซึ่งเป็นกระบวนการที่ต้องใช้เวลาในการขับเคลื่อน"
โครงสร้างอำนาจใหม่ ทำให้ประชาชนตื่นตัวขึ้น ตอน อบต.เกิดขึ้นครั้งแรก กำนันและผู้ใหญ่บ้านพากันคัดค้าน คนกลุ่มนี้ยังมีอิทธิพลอยู่มาก ผ่านไป 7-8 ปี อบต.เริ่มแข็งแกร่งขึ้น มีงบประมาณ มีเงินในการบริหารจัดการพื้นที่ของตน ขณะที่นายอำเภอ ผู้ใหญ่ กำนันก็จนลง
แนวโน้มใหม่ที่เกิดขึ้นคือ กำนัน ผู้ใหญ่บ้านจะมาลงสมัครเป็นกรรมการ เป็นนายก อบต. นอกจากนี้ ยังมีเลือดใหม่ๆ เช่น คนจบปริญญาตรี เอ็นจีโอ คนมีการศึกษา อาจารย์มหาวิทยาลัย คนที่เกษียณแล้ว ก็มาลงสมัครด้วย
"ระบอบประชาธิปไตยที่มันมีการเลือกตั้ง ระยะยาวมันจะคัดคนใหม่ๆ เข้ามา มีฝีมือบ้าง ไม่มีบ้าง แต่ประชาชนจะเป็นคนไปคัดกัน ลองผิดลองถูกเอง" การปกครองท้องถิ่นแบบ อบต. ถือว่าเป็นทางเลือกที่ดีและเป็นแนวทางที่เป็นไปได้ เพราะประชาชนจะเกิดการเรียนรู้ในระบบประชาธิปไตยด้วยตัวเอง และเมื่อพิจารณาจากเนื้องานที่ อบต.รับผิดชอบ ก็มีสิ่งดีๆ เกิดขึ้นหลายประการ แต่สิ่งที่ปรากฏเป็นข่าวคือ กรรมการ อบต.ถูกยิง ภาพของ อบต.จึงเหมือนการแย่งชิงผลประโยชน์กัน
ด้านหนึ่งก็เป็นข้อจำกัดของ อบต.เอง ที่เรื่องดีๆ มักปรากฏอยู่แต่ในงานวิชาการ ไม่มีการเผยแพร่ออกไปในวงกว้าง
0 0 0
ประเด็นต่อมา การที่พรรคการเมืองระดับประเทศส่งคนของตัวเองเข้ารับเลือกตั้ง จะทำให้เวทีการเมืองท้องถิ่นถูกผูกขาดหรือไม่นั้น รศ.ดร.ธเนศวร์ตอบว่าเป็นเรื่องธรรมดา ที่คนอยากมีพวก มีคะแนนเสียง และหวังว่าต่อไปจะสามารถบงการคะแนน หรือลุ้นให้คนเชียร์พวกเขาได้มากขึ้น แต่ทั้งนี้ ขึ้นกับประชาชนในท้องถิ่นว่ารู้สึกอย่างไรกับโครงการที่เห็นเบื้องหน้า เช่น ชาวบ้านอยากให้ชุมชนพัฒนาด้านการศึกษา แต่คนที่มีอิทธิพลการเมืองคนนี้อยากทำเรื่องอื่น ถ้าความเห็นไม่สอดคล้องกัน ไปกันไม่ได้ ชาวบ้านคงไม่เอาคนแบบนี้เช่นกัน
นั่นหมายความว่าชาวบ้านมีอำนาจมากขึ้น ขณะเดียวกันก็ขึ้นกับความสัมพันธ์ของผู้สมัครด้วย ถ้ายังมีลักษณะเป็นเจ้าพ่อ ชาวบ้านอาจเกรงๆ อยู่บ้าง แต่ถ้าไม่ใช่ และประชาชนเสียงดังกว่า ก็จะมีการเคลื่อนของประชาชนมากขึ้น ฉะนั้น ทิศทางการเคลื่อนของ อบต. ต้องดูเป็นแห่งๆ ไป
กรณีที่นักการเมืองระดับชาติเข้าไปเล่นการเมืองท้องถิ่นเพิ่มขึ้น นั่นไม่ใช่เรื่องน่าแปลก เหตุผลคือเวลาหาเสียงเลือกตั้ง ส.ส.ทุกคนมีพรรคพวกอยู่แล้ว
"อย่างผมเป็น ส.ส.เชียงใหม่ อำเภอนี้ ตำบลนี้ใครช่วยดูแล ซึ่งโดยนิสัยต้องตื่นตัวทางการเมือง พอมีสมัคร อบต.ก็ต้องลง แล้วพรรคก็ต้องถามว่าพวกเรามีใครลงสมัครหรือไม่ จะช่วยหาเสียงยังไง อาจดึง ส.ส.มาช่วยหาเสียง อาจไม่ได้หาเสียงตรงๆ แค่มาเยี่ยม มาทักทายประชาชน พอลับตาคนก็บอกฝากเบอร์นี้ด้วยนะ"
ส่วนที่ว่าเมื่อพรรคการเมืองใหญ่เข้าไปครอบครองพื้นที่ใน อบต.เป็นจำนวนมากขึ้น จะทำให้อำนาจต่อรองของประชาชนลงน้อยลงหรือไม่ รศ.ดร.ธเนศวร์ ตอบว่า ขึ้นกับเหตุผล 2 ข้อ ดังนี้ 1) ชุมชนนั้นรวมตัวกันแข็งแกร่งแค่ไหน 2) ปัญหาที่ชุมชนเห็นเป็นปัญหาที่พวกเขาช่วยกันคิดหรือเปล่า เพราะนโยบายที่ตกมาจากกรุงเทพฯ เป็นเรื่องหนึ่ง แต่ในพื้นที่ไม่เกี่ยวข้องกับระดับประเทศเลย เป็นโครงการของท้องถิ่นล้วนๆ เช่น ต้องการบูรณะสะพาน จะเอาถังน้ำหรือแป๊บน้ำก่อนดี เรื่องแบบนี้ชาวบ้านถกเถียงได้ทันที เขารู้ว่าจะเอาอะไรก่อน
ปัญหาคือ ผู้สมัครเบอร์ไหนสนใจเสียงเรียกร้องของประชาชนแบบนี้ไหม คือถ้าพูดถึงนโยบายระดับประเทศชาวบ้านก็ฟัง แต่ไม่สนใจมากนัก
เรื่องที่น่าประหลาดใจกว่าคือว่า ชาวบ้านในชนบทมีแนวโน้มจะรวมตัวกันเข้มแข็ง มากกว่าคนที่อยู่ในเขตเมือง ดังที่ รศ.ดร.ธเนศวร์ เล่าประสบการณ์ให้ฟังว่า
"ผมอยู่ในเขตเมืองเชียงใหม่ ซึ่งคนต่างถิ่นเข้ามาอยู่เยอะทำให้ไม่ค่อยรู้จักกัน ความหนักแน่นเกลียวกลมก็น้อย บาง อบต.มีหมู่บ้านจัดสรร 7-8 แห่ง โครงการขยะก็ไม่รู้จะว่าไง แล้วเขาเป็นคนที่พูดภาษาเมืองไม่ค่อยเป็น อย่างนี้ชุมชนไม่เข้มแข็งแล้ว ลงคะแนนก็ไม่มา คือเชียงใหม่เป็นเมืองกำลังขยาย มีคนต่างถิ่นอยู่เยอะ ก็เป็นแบบนี้...ชนบทน่าจะรวมตัวกันได้ดีกว่า เพราะเขารู้จักกันหมด ว่าไงจะเลือกตั้งเบอร์ไหน ใครสมัครบ้าง กี่คน เขาก็คุยกันแล้ว แต่ถ้าเป็น อบต.สุเทพ ข้าง ม.เชียงใหม่ ใครสมัครก็ไม่รู้ เมืองกลายเป็นที่ๆ คนไม่รู้จักกัน ไม่อยากสุงสิง ไม่มีบทบาท ลงคะแนนก็น้อย และคนที่อพยพมาก็ฐานะดีๆ ทั้งนั้น"
ประเด็นร้อนๆ อีกเรื่องคือ การที่ กกต.เข้ามามีบทบาทในการเลือกตั้ง และต้องคอยกำกับให้เป็นไปตามกฎข้อบังคับของกฎหมาย ขณะเดียวกันก็เป็นที่รับรู้กันดีว่า ในการเลือกตั้งแต่ละครั้ง ทั้งหัวคะแนน และผู้สมัคร ต่างก็มีกลเม็ดแพรวพราว ที่จะทำให้ตนหรือพรรคพวกได้รับเลือกตั้ง แต่เมื่อต้องฝ่าด่าน กกต.เขาจะทำอย่างไร
นักรัฐศาสตร์จากรั้ว มช. ให้คำอธิบายหลังจากลงสำรวจพื้นที่ในช่วงวันหยุดที่ผ่านมาว่า ทางทีมงานผู้สมัครได้หาเสียงไว้ล่วงหน้าตั้งนานแล้ว สิ่งใดที่เคยทำในการเลือกตั้งครั้งก่อนๆ ก็เลื่อนมาทำให้เร็วขึ้นก่อนวันเลือกตั้งจริง เรียกว่าดูตาก็รู้ใจ ทั้งยังมีรายการ 'คุณขอมา' ตั้งแต่เนิ่นๆ
0 0 0
เรื่องใหม่อีกเรื่องคือ เป็นการเลือกตั้งนายก อบต.โดยตรง จากที่เดิมเลือกสมาชิก อบต.แล้วสมาชิกไปเลือกนายกฯ อีกที ซึ่งวิธีการเช่นนี้ก็ส่งผลต่อประชาชนเช่นกัน
การเลือกตั้งโดยตรงทำให้ 1) ผู้บริหารสูงสุด คือนายก อบต.มีความรู้สึกผูกพันใกล้ชิดกับประชาชนมาก เพราะถูกเลือกตั้งโดยตรง และประชาชนก็รู้ว่าจะเลือกคนนี้มาเป็นนายก 2) นายก อบต.กับประชาชน มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดมากขึ้น 3) มีการคิดบัญชี กล่าวคือ ถ้าอยู่มา 4 ปีแล้วนายก อบต.ผลงานไม่เข้าตา คราวหน้าชาวบ้านก็ไม่เลือก
แต่การเลือกสมาชิกก่อน แล้วสมาชิกไปเลือกนายก กลายเป็นว่า 1) สมาชิกคนไหนมีพรรคพวกมาก ก็พากันไปเลือกหรือแต่งตั้ง นายก อบต. 2) ระหว่างมีการทำงาน เช่น เสนองบประมาณ นายกฯ ต้องคุมสภาให้ได้ เหมือนพรรคไทยรักไทย ถ้าไม่จ่ายเงิน สภาไม่ลงคะแนนให้...พูดง่ายๆ คือ การพึ่งพาระหว่างผู้บริหารกับสภาแนบแน่นมาก
นับถึงวันนี้ อบต.มีอายุได้ 10 ปี แม้เป้าหมายในการกระจายอำนาจยังไม่เป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญได้ตั้งเป้าไว้ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการถ่ายโอนกิจการให้บริการสาธารณะที่รัฐดำเนินการให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือการจัดสรรงบประมาณให้ ซึ่งระบุไว้ว่า ปี 2544 ไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 และปี 2549 ไม่น้อยกว่าร้อยละ 35
ทว่า ในปี 2548 งบฯ ที่ท้องถิ่นได้รับยังอยู่ที่ 24% เศษ
"องค์กรปกครองท้องถิ่น เทศบาล อบต. อบจ. มีคำถามว่าทำไมรัฐบาลเอาเงินให้กองทุนหมู่บ้าน แต่ไม่ให้เขา ประเด็นวิชาการเป็นแบบนี้ ทางทฤษฎีควรให้องค์กรปกครองท้องถิ่น แต่ไม่มีกฎหมายใดว่าไว้ อีกประการหนึ่งคือ เราไม่เคยนับหมู่บ้านเป็นองค์กรปกครองตนเองระดับท้องถิ่น ถ้าเอาเงินลงไปให้เขา เขารู้จักดูแลกันเอง เราเป็นพี่เลี้ยงก็ได้เหมือนกัน...ผมคิดว่าตรงนี้ไม่ใช่ประเด็นสำคัญๆ คือทำอย่างไรให้ประชาชนตื่นตัว รู้สึกว่านี่เป็นเงินของเขา ตรวจสอบควบคุมได้ ประชาชนมีส่วนร่วมในการใช้เงิน" อ.ธเนศวร์ กล่าว
ส่วนที่ว่าเมื่อไหร่จะได้รับเงินถึง 35% คำตอบ คือ
1) มีหลายหน่วยงานไม่อยากสูญเสียอำนาจ จึงไม่อยากปล่อยเงินลงไป 2) ตัวข้าราชการเอง โดยเฉพาะข้าราชการครู และสาธารณสุข หลายคนไม่อยากไป เพราะคุ้นชินกับแนวคิดเก่าๆ ทำนองว่า อบต.ไม่มีขีดความสามารถ ผู้นำการศึกษาไม่สูง ดังจะเห็นว่าที่ผ่านมาครูและข้าราชการไม่ยอมโอนย้าย เมื่อตำแหน่งไม่ไป เงินก็ไปไม่ได้ มันจึงพันกันหมด
ทางออกของเรื่องนี้ ซึ่ง อ.ธเนศวร์ บอกว่า เป็นทางเลือก (แต่ไม่ค่อยมีคนยอมฟัง) คือ 1) ต้องยอมรับว่าการกำหนดตัวเลข 35% ในช่วงเวลาสั้นๆ มันเป็นไปไม่ได้ทางปฏิบัติ 2) รัฐบาลไหนก็ตามถ้าบีบข้าราชการสาธารณสุขกับครูไปอยู่ อบต.ประเทศมีปัญหาแน่ เพราะการเดินขบวนคัดค้านรุนแรงมาก
"ทำไมรัฐบาลไม่เสนอให้องค์การปกครองท้องถิ่นเข้มแข็งกว่านี้ แล้วค่อยๆ ดูแลกันไป ลุ้นให้สร้างโรงเรียนเอง ให้ครู ชาวบ้าน ตื่นตะลึงว่าเขาทำได้ ทำได้ดีด้วย ถึงตอนนั้น 8-10 ปีข้างหน้า จะมีแต่คนขอไปอยู่กับองค์การปกครองท้องถิ่น...คือทำให้องค์กรปกครองท้องถิ่น ทั้งเทศบาล อบต. อบจ. มีประสิทธิภาพทำงานดีกว่านี้ ก็จะมีคนขอไปสังกัดด้วยเอง"
สุดท้าย (แต่ไม่ใช่ท้ายสุด) คืออนาคตของ อบต.
"ผมยังยืนยันและคิดว่าการปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะ อบต.เป็นกระบวนการที่มีความหวัง เพราะอยู่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด และประชาชนมีการเรียนรู้ ประชาชนเริ่มคุยกันว่าใครทำดี-ไม่ดี อย่างผมไป อบต.มา 3 แห่ง ชาวบ้านพูดเลยว่าอยากจะเปลี่ยน พอถามว่าจะเลือกใคร เขายิ้ม ไม่ตอบ แต่นั่นหมายความว่าเขามีคำตอบในใจแล้ว"
และนี่คือความงดงามของระบอบประชาธิปไตย!
